Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo[1], một vụ việc khiếu nại có thể được giải quyết hai lần ở cơ quan hành chính và người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra toà án bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính[2].
Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và người khiếu nại không có quyền khởi kiện ra toà. Đồng thời điểm b khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai, khoản 3 Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP cũng quy định: Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính[3], hành vi hành chính[4] (“QĐHC/HVHC”) về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Có thể thấy rằng trong trường hợp này, người khiếu nại chỉ có một lựa chọn là khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra toà án hoặc khiếu nại tiếp lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (và sau đó, không được quyền khởi kiện QĐHC/HVHC của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nữa), nhưng nếu theo quy định tại khoản 3 Điều 25 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại có quyền lựa chọn hoặc khởi kiện ra toà, hoặc khiếu nại tiếp lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường mà trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện tiếp ra Toà án.
Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (“PLTTGQCVAHC”) quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để tòa án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất trong hai trường hợp: thứ nhất, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; thứ hai, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, quy định của Luật Đất đai và PLTTGQCVAHC đều quy định theo hướng: trong giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra tòa án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Vấn đề khởi kiện ra tòa trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 không được đặt ra.
Mặt khác, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai khi đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai theo quy định tại khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai không được áp dụng theo Điều 138 Luật Đất đai vì vậy đương sự không có quyền khởi kiện tại tòa án mà chỉ được giải quyết theo trình tự : Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng; Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.
Như vậy, mặc dù Luật Khiếu nại, tố cáo tạo ra những cơ chế cho người dân thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền nhưng những quy định như trên của Luật Đất đai và PLTTGQCVAHC lại hạn chế quyền này của người khiếu nại.
Những bất cập và hạn chế trên đây kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực (01/7/2011) sẽ được giải quyết bằng quy định: trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó thì tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để tòa án giải quyết[5]. Đồng thời, theo quy định tại Luật TTHC thì việc khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai được thực hiện thống nhất như các hoạt động khiếu nại, khiếu kiện QĐHC/HVHC trong các lĩnh vực khác (cụ thể, sẽ được thực hiện theo Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật TTHC).
Vì vậy, tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai được giải quyết như sau:
a) Trường hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật TTHC;
b) Trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật TTHC[6].
Các quy định tại Luật TTHC nêu trên quả thực là một bước tiến mới trong hoạt động TTHC nói chung và trong hoạt động khiếu nại, khiếu kiện về lĩnh vực đất đai nói riêng. Ngoài ra, theo hướng dẫn tại Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội về việc thi hành Luật TTHC thì:
Kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực (01/7/2011):
a) Đối với những vụ án hành chính đã được Toà án thụ lý trước ngày Luật TTHC có hiệu lực, nhưng kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực mới xét xử sơ thẩm thì áp dụng Luật TTHC để giải quyết;
b) Đối với những vụ án hành chính đã được Tòa án xét xử sơ thẩm trước ngày Luật TTHC có hiệu lực mà có kháng cáo, kháng nghị, nhưng kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực mới xét xử phúc thẩm thì áp dụng Luật TTHC để giải quyết;
c) Đối với những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật mà bị kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm trước ngày Luật TTHC có hiệu lực nhưng kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực mới xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm thì áp dụng Luật TTHC để giải quyết;
d) Đối với những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật có đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm trong thời gian kể từ ngày Luật TTHC được công bố cho đến ngày Luật này có hiệu lực mà chưa có kháng nghị của người có thẩm quyền, thì việc kháng nghị được thực hiện theo Luật TTHC;
e) Đối với những vụ án hành chính đã được Toà án xét xử và bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật trước ngày Luật TTHC có hiệu lực mà kể từ ngày Luật này có hiệu lực mới kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm thì căn cứ để thực hiện việc kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Đặc biệt, trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ ngày 01 tháng 6 năm 2006 đến ngày Luật TTHC có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của Luật TTHC. Đây là quy định hồi tố cho phép các tổ chức, cá nhân khởi kiện để giải quyết đối với các vụ việc đã phát sinh trước ngày Luật TTHC có hiệu lực thi hành.
I. CÁC QĐHC/HVHC BỊ KHIẾU NẠI:
- Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm[7]:
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
+ Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.
- Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định như nói ở trên;
- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
- Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính;
- Khiếu kiện QĐHC/HVHC trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính …
II. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN
1. Điều kiện chung để khiếu nại[8]:
- Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi QĐHC/HVHC mà mình khiếu nại;
- Người khiếu nại phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của pháp luật; trong trường hợp thông qua người đại diện để thực hiện việc khiếu nại thì người đại diện phải theo quy định của pháp luật;
- Người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại, gửi đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong thời hiệu, thời hạn theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo;
- Việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết lần hai;
- Việc khiếu nại chưa được toà án thụ lý để giải quyết.
2. Khiếu nại thuộc một trong các trường hợp sau đây không được thụ lý để giải quyết[9]:
- QĐHC/HVHC bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
- Người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp;
- Người đại diện không hợp pháp;
- Thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu nại tiếp đã hết;
- Việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
- Việc khiếu nại đã được Toà án thụ lý để giải quyết hoặc đã có bản án, quyết định của Toà án.
3. Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện.
III. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN CHÚ Ý TRONG QUÁ TRÌNH KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN.
1. Trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất
Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định thu hồi đất phải có quyết định hủy bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có). Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất bị thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất[11].
2. Trình tự giải quyết khiếu nại đối với các nghĩa vụ tài chính về đất đai:
a. Khiếu nại về thu tiền sử dụng đất[12]:
- Người phải nộp tiền sử dụng đất mà có khiếu nại việc thi hành không đúng những quy định về thu tiền sử dụng đất theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 198/2004/NĐ-CP thì có đơn khiếu nại gửi đến cơ quan thuế nơi đã phê duyệt tiền sử dụng đất phải nộp; trong thời gian chờ giải quyết vẫn phải nộp đủ số tiền sử dụng đất đã thông báo đúng thời hạn.
- Quyết định giải quyết khiếu nại về tiền sử dụng đất của Bộ trưởng Bộ Tài chính sau khi có ý kiến của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định cuối cùng.
b. Khiếu nại về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước[13]
Người phải nộp tiền thuê đất, thuê mặt nước có quyền khiếu nại đến cơ quan trực tiếp tính và thu tiền thuê trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được thông báo nộp tiền thuê đất, thuê mặt nước. Trong thời gian chờ giải quyết, người khiếu nại phải nộp đúng thời hạn và nộp đủ số tiền thuê đất, thuê mặt nước đã thông báo.
[1] Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005).
[2] Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo.
[3] Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
[4] Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật..
[5] Khoản 1 Điều 103 Luật TTHC.
[6] Khoản 1 Điều 264 Luật TTHC (sửa đổi khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai).
[7] Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai.
[8] Điều 2 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
[9] Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo.
[10] Điều 36 Luật Khiếu nại, tố cáo.
[11] Điều 40 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP.
[12] Điều 19 Nghị định 198/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 03/12/2004 về thu tiền sử dụng đất.
[13] Điều 23 Nghị định 142/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2005 về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước